Hoofdstuk 5 Beleidsopties – alternatieven voor het toeslagenstelsel
Lees verder in https://www.rijksoverheid.nl/documenten/kamerstukken/2020/12/14/0b-beleidsopties-h5-voor-alternatieven-voor-het-toeslagenstelsel

1. Reactie initiatiefnota van Weyenberg en belastingplannen 50Plus en Forum voor Democratie
D66 heeft recentelijk een initiatiefnota gepresenteerd om te komen tot een stelsel zonder toeslagen. De initiatiefnota sluit aan bij de analyse van het IBO Toeslagen dat het huidige stelsel veel waarde aan gerichtheid en actualiteit hecht ten koste van zekerheid en begrijpelijkheid voor de burger. En ook, dat als de huidige gerichtheid van het stelsel wordt losgelaten dit forse financiële consequenties heeft. Om deze gesignaleerde issues te ondervangen voorziet de initiatiefnota in een stelselwijziging met gevolgen voor de inrichting van de achterliggende stelsels van zorg, wonen, kind en kinderopvang. De initiatiefnota is door het CPB doorgerekend op budgettaire- inkomens-, en werkgelegenheidseffecten. Naast de initiatiefnota van D66 hebben ook Forum voor Democratie (FvD) en 50Plus alternatieven voor het toeslagstelsel naar voren gebracht en laten doorrekenen.2
Het kabinet vindt de initiatiefnota van het lid van Weyenberg en de voorstellen van FvD en 50plus een welkome bijdrage in de discussie over de toekomst van het toeslagenstelsel. De ideeën die in deze voorstellen naar voren worden gebracht maken op hoofdlijnen ook onderdeel uit van de beleidsopties die het kabinet voornemens is uit te werken voor de uiteindelijke nota.
De voorstellen van D66, FvD en 50Plus laten ieder zien dat een stelsel zonder of met eenvoudigere en kleinere toeslagen grote verschuivingen impliceert en keuzes vergt. Met de initiatiefnota van het lid Van Weyenberg wordt er een pakket gepresenteerd waarbij de toeslagen volledig worden vervangen, en waarin de actualiteit wordt losgelaten. Om dit te kunnen financieren worden de overheidsuitgaven verhoogd. Daarnaast gaat het sociaal minimum omhoog, wordt kinderopvang gratis beschikbaar gemaakt, wordt bij de zorgtoeslag de nominale premie gehalveerd en worden de negatieve inkomenseffecten deels gecompenseerd door een inkomensafhankelijke uitkeerbare heffingskorting. Dit laatste instrument wordt gefinancierd door een hogere belastingdruk voor midden- en hogere inkomens, het afschaffen van de hypotheekrenteaftrek, het fiscaliseren van de AOW-premie en een resterend tekort voor het saldo. Op verzoek van het lid Van Weyenberg is in de bijlage een doorrekening van de marginale druk van de voorstellen uit de initiatiefnota opgenomen. Een voordeel van een inkomensonafhankelijke heffingskorting ten opzichte van het huidige toeslagenstelsel is dat deze heffingskorting niet varieert met het inkomen. Ook het plan van FvD bevat een verzilverbare heffingskorting. In beide plannen is deze uitkeerbare heffingskorting wel gebaseerd op de samenstelling van het huishouden, net als de huidige toeslagen, waardoor het recht op deze korting wel nog kan schommelen door veranderingen in de gezinssamenstelling. Een individuele toekenning zou dit kunnen voorkomen, maar het budgettair beslag bij een dergelijke uitkeerbare heffingskorting met vergelijkbare inkomenseffecten zou wel hoger liggen. 50Plus introduceert een verzilverbare inkomensafhankelijke heffingskorting. Het kabinet beziet de bijdragen aan het debat over de aanpassing van het Toeslagstelsel dus positief en ziet in de plannen ook een link met de opties die in deze tussenrapportage naar voren komen.

5. Leeswijzer beleidsopties
Het kabinet werkt aan drie soorten beleidsopties. In de eerste set aan beleidsopties worden mogelijkheden uitgewerkt om de individuele toeslagen te vervangen door ook te kijken naar andere keuzes binnen de domeinen van zorg, de huurmarkt en kinderopvang. In de tweede set beleidsopties worden de mogelijkheden onderzocht om huishoudens te compenseren via de fiscaliteit en de sociale zekerheid door een verhoging van het sociaal minimum. Ten slotte worden beleidsopties uitgewerkt om een eventueel resterend deel aan toeslagen (gedeeltelijk) uit de actualiteit te halen, te vereenvoudigen of te harmoniseren. De uitwerking van opties voor de kinderopvang(-toeslag) geschied binnen de Scenariostudie Vormgeving Kindvoorzieningen. De opbrengst van SVK wordt meegenomen in deze uitwerking van alternatieven voor het toeslagenstelsel.
De met algemene stemmen aangenomen motie Bruins/Van Weyenberg vraagt om opties uit te werken voor een stelsel zonder toeslagen. Uit de eerdergenoemde plannen van D66, 50Plus en FvD blijkt dat een dergelijk stelsel grote beleidskeuzes vergt. Om tot een alternatief voor het huidige stelsel te komen kunnen de beleidsopties worden gecombineerd. De geschetste opties zijn in die zin niet van gelijke aard: met het volledig terugsluizen in de fiscaliteit zouden alle toeslagen kunnen verdwijnen. De effecten hiervan kunnen worden verkleind door een deel van de noodzaak van toeslagen per domein terug te brengen. Tegelijkertijd worden ook mogelijkheden geschetst voor het uit de actualiteit halen van toeslagen en een sterke vereenvoudiging ervan Voor al de genoemde beleidsopties worden de komende maanden fiches uitgewerkt. In deze fiches worden de maatregelen beschreven en de budgettaire-, inkomenseffecten, waar mogelijk de effecten op arbeidsparticipatie en eventuele juridische aspecten in beeld gebracht. Daarnaast wordt er ook specifiek gekeken of de fiches – naast het doenvermogen van burgers – ook bijdragen aan de uitvoering. Deze fiches worden tegelijkertijd met de contourennota eind 2020 naar uw Kamer gestuurd. De geschetste beleidsopties in deze voortgangsrapportage geven de stand van denken op dit moment weer.
(……..)
de staatssecretaris van Financiën – Toeslagen en Douane,
Alexandra C. van Huffelen

Lees interview in de NRC:
https://www.nrc.nl/nieuws/2020/06/29/van-de-toeslagen-af-dat-moet-je-groot-aanpakken-a4004327#/handelsblad/2020/06/29/#302

Hoe raakt deze discussie de buiten Nederland wonende?
Als hij inkomen uit Nederland heeft is deze van belang. Duidelijk is dat dit kabinet van het toeslagenstelsel in de huidige vorm af wil. De toeslagenaffaire (onterechte beschuldiging van fraude met kinderopvangtoeslag vooral), is de aanleiding. De IBO rapporten zijn verkenningen van beleidsopties (en deze zijn zelfs nog niet alomvattend). Gezien de kabinetsreactie verwacht ik geen volledige stelselwijziging in deze kabinetsperiode.
De VBNGB doelgroep, verdragsgerechtigde gepensioneerden met name, en daarnaast ZVW-verzekerden in het buitenland en hun gezinsleden, hebben nu slechts in beperkte mate met toeslagen vanuit Nederland te maken: met zorgtoeslag en kinderopvangtoeslag heb je het wel gehad.
Een van de beleidsopties is het samenvoegen van meerdere toeslagen ten behoeve van versimpeling. Dat stuit expliciet op het probleem dat (binnen de EU/EER/Zwitserland) dan meer toeslag geëxporteerd moet worden op basis van EHvJ jurisprudentie. Dat wordt in het IBO rapport herhaaldelijk aan de orde gesteld. Zie in het bijzonder de reden dat die in de vorm van de huishoudenstoeslag al in 2014 niet doorgegaan is. Ook individuele toeslagmaatregelen worden in het rapport getoetst op exporteerbaarheid en vaak wordt geconcludeerd dat daar problemen van (d.w.z. niet beoogde maar Europeesrechtelijk afdwingbare) exporteerbaarheid kunnen ontstaan.
Een andere optie is toeslagen geheel of ten dele vervangen door fiscale voordelen, bijv. verhoogde of nieuwe heffingskortingen in de sfeer van de inkomstenbelasting. Zoals bekend zijn fiscale Nederlandse voordelen binnen de EU/EER en BES te exporteren onder het regiem van de kwalificerende buitenlandse belastingplicht. Aanpassingen in de fiscale sfeer raken dus diegenen die onder dat regiem vallen (en degenen die er niet onder vallen profiteren er niet van en kunnen dus bijv. voor een vervallen zorgtoeslag de fiscale compensatie verliezen). Daarnaast zullen aanpassingen in heffingskortingen vaak ook gepaard kunnen gaan met wijzigingen in het tariefstelsel van de inkomstenbelasting en dat raakt dan een ieder die ib aan Nederland verschuldigd is. Soortgelijks geldt als premies v.v., in het bijzonder voor verdragsgerechtigden: ZVW en WLZ, veranderd zouden worden op grond van herstructurering van het toeslagenstelsel. Verder zijn nog wijzigingen in het stelsel van tegemoetkomingen (bijv. voor AOW en arbeidsongeschiktheid) mogelijk die ook geëxporteerd worden naar het buitenland.

Alle reden dus om deze beleidsdiscussie goed in de gaten te houden. Maar als gezegd: wetsvoorstellen van verstrekkende aard verwacht ik pas op basis van een Regeerakkoord van een nieuw kabinet (dat voorzien is voor 2021).

Vanuit veel buitenlanden bezien is dat Nederlandse toeslagen-stelsel een beetje erg typisch Nederlands – schier onuitvoerbare regels en schier onuitvoerbare individualisering.

Waar en hoe raakt deze discussie overigens Nederlands gepensioneerden die buiten Nederland wonen? Waarmee zouden die “beter” of “slechter” af zijn. Of is die vraag net zo lastig als het toeslagen-stelsel zelf [smiley].

De problemen zijn inherent aan de beleidskeuzes die ten grondslag liggen aan de toeslagen en daarom niet op te lossen binnen het huidige stelsel. Het is begrijpelijk dat in het verleden gekozen is voor een grote mate van gerichtheid en actualiteit. Op het eerste gezicht is het immers rechtvaardig dat bij het bepalen van het recht en de hoogte van een toeslag zoveel mogelijk rekening wordt gehouden met de actuele specifieke situatie van een huishouden zoals het inkomen, het vermogen, de huishoudsamenstelling en andere grondslagen zoals de hoogte van de huur, servicekosten of het aantal uren afgenomen kinderopvang. Dit biedt een waarborg dat mensen alleen krijgen waar zij ‘recht op hebben’. De keuze voor gerichtheid en actualiteit levert echter een grote mate van financiële onzekerheid voor burgers op. Onvoorspelbare uitkomsten creëren een gevoel van willekeur en onrechtvaardigheid; dat staat haaks op de intentie.

Korte termijn Hoewel de conclusie op basis van het IBO is dat de problematiek niet binnen het stelsel kan worden verholpen, blijkt ook uit het IBO dat er binnen het huidige stelsel een aantal verbeteringen mogelijk is. Vanwege de urgentie van de problematiek acht het kabinet het noodzakelijk op korte termijn een aantal maatregelen te treffen om nieuwe schrijnende gevallen te voorkomen. Het kabinet zal daarom aan de slag gaan met het invoeren van een aantal maatregelen uit de basisvariant van IBO deel 1.

Allereerst wordt voorgesteld de bestaande hardheidsclausule uit te breiden. Met de uitbreiding van de bestaande hardheidsclausule wordt het mogelijk om tegemoet te komen aan die gevallen waarin de toepassing van wet- en regelgeving op het gebied van toeslagen leidt tot niet voorziene en niet beoogde gevolgen. Dit gaat dus om een discretionaire bevoegdheid. De hardheidsclausule loopt mee in het spoedswetsvoorstel voor de hardheidsregeling.

Daarnaast zal het kabinet extra investeren in de dienstverlening zodat er meer aandacht is voor de individuele burger en zijn situatie. De burger wordt geholpen, gestimuleerd om actie te ondernemen en probleemgevallen komen eerder in beeld. Dit gebeurt onder andere door burgers actiever te attenderen en te zorgen dat defaults zoveel mogelijk zo worden gezet dat het goed gaat als de burger niets doet.

Ook streeft het kabinet ernaar om voor de zorgtoeslag niet langer eisen te stellen aan de verzekerdheid van de partner. Hiermee worden terugvorderingen voorkomen die het gevolg zijn van iets wat zich buiten de invloedsfeer van een individuele burger bevindt. Tevens onderzoekt het kabinet hoe het niet-gebruik verder kan worden tegengegaan.
Verder ben ik gestart met de voorbereidingen van een aantal wettelijke maatregelen. Hieronder valt een drempel voor kleine terugvorderingen en nabetalingen. Ook streeft het kabinet ernaar om voor de zorgtoeslag niet langer uit te gaan van partnerschap met terugwerkende kracht. Het partnerschap gaat nu pas in op de eerste van de maand volgend op de maand waarin dat partnerschap ontstaat. Er wordt niet met terugwerkende kracht teruggevorderd over de maanden van het jaar waarin beide personen al samenwoonden vóór het ontstaan van partnerschap. In de huidige situatie worden bijvoorbeeld met terugwerkende kracht bij geboorte van een kind ook de maanden ervoor gezien als partnerschap, met eventueel als gevolg dat er terugvordering plaatsvindt. In de nieuwe situatie betekent dit dat het partnerschap pas ontstaat bij de geboorte van het kind en er geen terugvordering meer is over de maanden ervoor. De terugwerkende kracht wordt vaak slecht begrepen en leidt voor de burger tot onvoorziene terugvorderingen.

Deze wettelijke maatregelen passen bij de kabinetsreactie van 13 maart op eindrapport AUT, in lijn met de in januari door uw Kamer unaniem aangenomen motie Lodders c.s.[1]. Hierbij wordt aangegeven dat wetgeving wordt voorbereid om verbeteringen en alternatieven door te voeren op weg naar een beter en menselijker systeem. Het kabinet streeft ernaar op Prinsjesdag, als onderdeel van het pakket Belastingplan 2021, een afzonderlijk wetsvoorstel bij uw Kamer in te dienen met maatregelen ter verbetering van de uitvoerbaarheid van toeslagen. Wenkend perspectief Bovenstaande maatregelen leveren verbeteringen op voor toeslagontvangers, maar zijn niet voldoende. Het kabinet erkent de boodschap van het IBO: een alternatief komt met een prijs. Een minder gericht stelsel biedt minder maatwerk en leidt daarom tot inkomenseffecten of budgettaire effecten ten opzichte van de huidige situatie. Een systeem met meer zekerheid is minder goed in staat om ondersteuning te bieden bij actuele inkomensveranderingen.

De nadelen van het huidige systeem zijn echter vanuit burgerperspectief niet acceptabel. Een stap naar een ander toeslagstelsel is daarom noodzakelijk. Gesteund door motie Bruins/Van Weyenberg zet het kabinet daarom de hervorming van het toeslagensysteem in gang. Dit is nadrukkelijk de eerste stap in een majeure hervorming van het toeslagstelsel die een langere periode zal beslaan. De uitwerking met tijdslijnen volgt in de routekaart.

Het kabinet wil naar een stelsel dat meer zekerheid en voorspelbaarheid biedt, waarbij problematische schulden zoveel mogelijk worden voorkomen en de overgang van uitkering naar flexibel werk makkelijker wordt. Eenvoud is daarom het sleutelwoord. Uit het IBO blijkt dat toeslagen nauw verbonden zijn met de achterliggende stelsels. Zij waarborgen namelijk de (financiële) toegankelijkheid van de zorg-, kinderopvang- en huurmarkt en bieden inkomensondersteuning aan ouders met kinderen. Alternatieven voor het toeslagenstelsel vergen daarom in de eerste plaats dat ook wordt gekeken naar aanpassingen in deze specifieke domeinen. Met andere keuzes in deze domeinen, het belastingstelsel en de sociale zekerheid kan het aantal mensen dat specifieke inkomensondersteuning nodig heeft worden verkleind. Concreet kondigt het kabinet daarom de volgende acties aan.
(…)
Belastingstelsel Omdat een aanzienlijk deel van de burgers zowel toeslagen ontvangt als belastingen betaalt, biedt een integratie van beide perspectief op een vereenvoudiging. Hierbij dient echter wel nog een aantal fundamentele vragen te worden beantwoord over de vormgeving van het stelsel en de verzilverbaarheid voor burgers met een lager inkomen. Desalniettemin acht het kabinet het zinvol en gewenst om deze optie verder te onderzoeken in het licht van andere trajecten t.a.v. het belastingstelsel. Integratie van toeslagen in het belastingstelsel zou mogelijk een sluitstuk kunnen zijn van andere hervormingen op het niveau van de individuele toeslagen. Een ander alternatief dat door het IBO ook verkend is, is een samenvoeging van toeslagen in een basisbehoeftentoeslag. Het IBO constateert dat hiermee geen einde komt aan de voorschotsystematiek met risico op terugvorderingen en dit in het verleden op uitvoeringsproblemen stuitte bij de huishoudenstoeslag onder meer vanwege een risico op het exporteren van toeslagen. Het kabinet acht deze optie echter het verkennen waard zodat in samenhang met de andere bovengenoemde opties verder wordt onderzocht of eventueel resterende toeslagen wel uitvoeringstechnisch kunnen worden geïntegreerd tot één toeslag.
(..)
Naast de uitwerking van het eindbeeld, werkt het kabinet het komende jaar aan een routekaart met de verschillende stappen die hierin aan de orde komen. Doel van de routekaart is om helder te krijgen welke tussenstappen en maatregelen genomen moeten worden op weg naar het wenkend perspectief. Daarnaast wordt aandacht besteed aan de inkomenseffecten, economische effecten, de uitvoering, de financiële gevolgen en juridische aspecten. Wanneer helder is welke alternatieven de voorkeur hebben, kan ook bezien worden welke maatregelen wanneer genomen moeten worden. Dit jaar biedt het kabinet uw Kamer deze routekaart aan bij de uitwerking van alternatieven voor het toeslagenstelsel.

De opgave is groot en reikt verder dan de fiscaliteit of de sociale zekerheid. Daarom zullen naast de staatssecretarissen van Financiën en de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid ook de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, de minister voor Medische Zorg en Sport en de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid hun verantwoordelijkheid nemen in de uitwerking van een nieuw stelsel.

Hoogachtend, mede namens de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, de minister voor Medische Zorg en Sport en de staatssecretaris van Fiscaliteit en Belastingdienst,

de staatssecretaris van Financiën – Toeslagen en Douane, Alexandra C. van Huffelen
lees verder op: https://www.rijksoverheid.nl/documenten/kamerstukken/2020/04/30/aanbiedingsbrief-kabinetsinzet-toeslagen

De huishoudentoeslag voorzag in een stroomlijning en bundeling van de zorgtoeslag, huurtoeslag en het kindgebonden budget aangevuld met de ouderenkorting tot één toeslag met één gezamenlijk uniform afbouwtraject. Dit beleidsvoornemen vloeide voort uit een aanbeveling van de Commissie Inkomstenbelasting en Toeslagen (Commissie van Dijkhuizen). Het gezamenlijke afbouwtraject voorkwam uitschieters in de marginale druk door een stapeling van afbouwtrajecten (zie figuur 5 hieronder). Ook leidde het ertoe dat de toeslagen meer gericht terecht komen bij huishoudens met recht op meerdere toeslagen, waardoor het aantal huishoudens met toeslagen bovendien met bijna één miljoen zou afnemen.
In 2014 is besloten om de voorbereidingen voor de invoering van de huishoudentoeslag te beëindigen. Er kan worden geconstateerd dat het tijdpad voor de implementatie zeer krap was, mede door de toevoeging van de ouderenkorting aan de huishoudentoeslag in een laat stadium. Bij de uitwerking bleek dat de ouderenkorting voor een toename van de exporteerbaarheid zou zorgen, vanwege het aantal in het buitenland verblijvende ouderen. Bovendien bleek dat de verschillende toeslagen elk een eigen exportregime kennen.12 Om te voorkomen dat de export fors toe zou nemen zou het nodig zijn binnen de huishoudentoeslag de verschillende componenten van huur, zorg en kinderen te kunnen blijven onderscheiden. Anders zou de huishoudentoeslag worden beschouwd als één uitkering die in zijn geheel exporteerbaar moet zijn volgens het meest gunstige export-regime van de betrokken toeslagen13. Dit zou tot een stijging van de uitgaven aan toeslagen in het buitenland leiden. Maatregelen ter voorkoming hiervan compliceerden de uitvoerbaarheid.

De Belastingdienst kwam tot het oordeel dat de vormgeving van de huishoudentoeslag met te onderscheiden componenten dermate complex was dat dit voor grote problemen zorgde. Eén van de problemen was dat het betalingssysteem van de Belastingdienst hier niet op berekend was en niet binnen de gestelde termijn kon worden aangepast. Een ander probleem was dat de combinatie van onderscheiden componenten en een gezamenlijk afbouwtraject veel vragen van burgers zou kunnen oproepen. In het afbouwtraject zou de hoogte van de ene component immers mede afhangen van het recht op de andere componenten.14 Concluderend zou toevoeging van de huishoudentoeslag aan het toenmalige pakket van werkzaamheden van de Belastingdienst leiden tot een onverantwoorde stijging van de continuïteitsrisico’s ten aanzien van de belastingheffing en toeslagen. Op basis daarvan concludeerde het kabinet dat invoering van de huishoudentoeslag niet gecontinueerd zou worden.