1 Samenvatting
Het houdbaarheidssaldo is -1,6% bbp, wat neerkomt op een tekort van 16 mld euro in 2025. Dit betekent dat wanneer de overheidsuitgaven jaarlijks met dat bedrag zouden worden verlaagd, of de inkomsten verhoogd, de overheidsfinanciën houdbaar zijn. Bij een houdbaarheidstekort kunnen toekomstige generaties niet van dezelfde overheidsvoorzieningen profiteren als de huidige generaties zonder de belastingen te verhogen. Dit betekent dat er zonder aanvullend beleid sprake is van intergenerationele herverdeling.
De overheidsfinanciën zijn gevoelig voor de vergrijzende bevolking. De groei van de Nederlandse bevolking vlakt af en in verhouding daalt het aantal werkenden. De grijze druk loopt al decennia op met een sterke versnelling over de periode 2010-2040 (figuur 1.1, links). Zowel de overheidsuitgaven als de -inkomsten zijn leeftijdsafhankelijk. Vooral de uitgaven aan zorg en AOW-uitkeringen lopen op met de leeftijd. Per saldo besteedt de overheid meer aan jongeren en ouderen dan dat zij aan belasting betalen, terwijl werkenden meer betalen dan ze ontvangen (figuur 1.1, rechts).
De centrale vraag die we bij de houdbaarheid van de overheidsfinanciën willen beantwoorden, is: kunnen toekomstige generaties van dezelfde sociale zekerheid, zorg en overheidsvoorzieningen genieten zoals wij die nu kennen, zonder dat daarvoor de belastingen moeten worden verhoogd? Wat we onder dezelfde sociale zekerheid en dezelfde overheidsvoorzieningen verstaan, definiëren we als constante arrangementen. Hierbij is het uitgangspunt dat de onderlinge verhoudingen tussen verschillende leeftijdsgroepen in de samenleving gelijk blijven in termen van netto profijt van overheidsvoorzieningen. Constante arrangementen zijn niet hetzelfde als ongewijzigd beleid. Bij ongewijzigd beleid lopen bijvoorbeeld de effectieve belastingtarieven op inkomen op in de tijd, waardoor de verdeling van het netto profijt niet gelijk zou blijven. Beleidsaanpassingen kunnen helpen om de houdbaarheid te verbeteren, maar hebben ook effecten op de verdeling van netto profijt. We houden rekening met reeds ingezette beleidsmaatregelen, zoals het Klimaat- en Pensioenakkoord.
Onder de aanname van constante arrangementen stijgen de overheidsuitgaven in de toekomst harder dan de overheidsinkomsten. Het overheidssaldo daalt en de schuld loopt op (figuur 1.2). Bij een structurele verbetering van de overheidsfinanciën van 1,6% bbp zijn de overheidsfinanciën houdbaar en stabiliseert de schuld op ongeveer 25% bbp op lange termijn (stippellijnen in figuur). Het houdbaarheidstekort brengt politieke keuzes met zich mee en het oplossen ervan kan op verschillende manieren. In hoofdstuk 6 brengen we de langetermijneffecten van verschillende beleidsmaatregelen in kaart.
Sinds de vorige vergrijzingsstudie in 2014 is het houdbaarheidssaldo met 2,0% bbp verslechterd (zie paragraaf 2.3). In 2014 was er een houdbaarheidsoverschot van 0,4% bbp. In augustus 2017 was het houdbaarheidssaldo verslechterd naar +0,2% bbp. De verwerking van het regeerakkoord van het kabinet Rutte III in oktober 2017 resulteerde in een houdbaarheidstekort van 0,4% bbp. Sindsdien hebben het Pensioenakkoord en de lastenverlichting uit de Miljoenennota 2019 voor een verdere daling gezorgd. Ook andere wijzigingen hebben een neerwaarts effect op het houdbaarheidssaldo, zoals een andere inschatting van toekomstige zorguitgaven en realisaties waaronder de revisie van de Nationale rekeningen. De opwaartse bijstelling in de raming van het arbeidsaanbod zorgt voor een verbetering van de houdbaarheid.
De berekening van het houdbaarheidssaldo is gevoelig voor de gemaakte aannames en gebruikte prognoses. Zo kunnen de levensverwachting, de arbeidsparticipatie, fertiliteit, migratie en de arbeidsparticipatie zich anders ontwikkelen dan geraamd. Ook is het houdbaarheidssaldo gevoelig voor de aannames over de discontovoet en de productiviteitsgroei. De varianten in hoofdstuk 5 laten zien hoe deze alternatieve aannames de houdbaarheid beïnvloeden.
In deze studie wordt een discontovoet voor houdbaarheid gehanteerd van 2,5%. De discontovoet is geactualiseerd van 3% naar 2,5% omdat de rentes zijn gedaald en er nieuwe informatie is over de rendementen op verschillende activa, waaronder aandelen. De discontovoet ligt boven de reële risicovrije rente. Voor het bepalen van de houdbaarheid worden toekomstige inkomsten en uitgaven van de overheid gewaardeerd onder de veronderstelling van constante arrangementen. Omdat de economische ontwikkeling onzeker is, zijn deze toekomstige inkomsten en uitgaven van de overheid, en daarmee toekomstige tekorten en overschotten, ook onzeker. De discontovoet zet deze onzekere toekomstige inkomsten en uitgaven om in zekere euro’s van vandaag.
Het concept houdbaarheid van de overheidsfinanciën blijft relevant in tijden van lage rentes. De nominale rente is laag en soms zelfs negatief voor Nederland. De toekomst is evenwel onzeker en daarom wordt in vergrijzingsstudies rekening gehouden met een risico-gewogen discontovoet. De discontovoet is in deze studie nog hoger dan de economische groei. Wanneer de discontovoet het niveau van de groeivoet van de economie zou naderen, verbetert de houdbaarheid niet. Dit hangt samen met het typisch Nederlandse fenomeen van een omvangrijk kapitaalgedekt pensioenstelsel. De lagere rentebetalingen op staatsobligaties wegen niet op tegen het verlies aan toekomstige belastingen als gevolg van lager rendement over het pensioenvermogen. In het onwaarschijnlijke geval dat de discontovoet kleiner wordt dan de economische groei, is het houdbaarheidssaldo niet langer informatief als indicator voor gezonde overheidsfinanciën. In dat geval stabiliseert de schuldquote van de overheid op lange termijn (in potentie op elk niveau), zolang het primaire saldo constant is.
Houdbaarheid is een nuttig perspectief voor beleid, maar niet het enige. Regeren is keuzes maken. Er zijn grenzen aan het budget en daarmee aan de doelen die langs deze weg bereikt kunnen worden. Waar die grenzen liggen hangt af van het perspectief dat je hanteert. Naast techniek is ook een politieke weging nodig. Eén perspectief voor beleid is de harde grens van de financiële markten, ook al weet niemand waar die precies ligt en zijn de financiële markten bovendien vaak abrupt in het toedienen van financiële discipline. Een internationaal perspectief is het Verdrag van Maastricht, met zijn criteria rond het jaarlijkse (structurele) EMUtekort en EMU-schuld. Vergrijzingsstudies kijken voorbij het hier en nu en richten de blik op de toekomst, maar kijken daarbij alleen naar overdrachten tussen generaties die via het overheidsbudget lopen. De analyse is geen welvaartsanalyse. Zo houdt ze geen rekening met het aspect ‘elders’ van de brede welvaart,1 denk aan de effecten van klimaatbeleid op het buitenland.
Additionele uitgaven kunnen het houdbaarheidstekort vergroten, er kunnen soms goede redenen zijn voor die extra uitgaven. Als extra uitgaven aan onderwijs en infrastructuur leiden tot een hogere productiviteit, heeft dat een beperkt negatief effect op de houdbaarheid, maar vooral een positief effect op de welvaart van toekomstige generaties. Zij kunnen een grotere koek verdelen, en een grotere koek maakt de verdeling van de pijn die gepaard gaat met budgettaire aanpassing, gemakkelijker. Een duidelijk positief houdbaarheidssaldo zou toekomstige generaties eventueel kunnen compenseren voor een slechter milieu. Spiegelbeeldig kunnen extra uitgaven voor klimaat en milieu juist opgevat worden als een aflossing of dotatie in natura. Hervormingen kunnen de Nederlandse economie op een hoger plan brengen, maar vergen soms tijdelijk middelen om de transitie te begeleiden. Een lagere discontovoet maakt het bovendien eenvoudiger projecten te vinden met een positieve maatschappelijke kosten-batenanalyse (MKBA). Tijdelijke uitgaven belasten bovendien het houdbaarheidssaldo marginaal. Voorzichtigheid is evenwel geboden bij extra uitgaven die gevoelig zijn voor vergrijzing; die verscherpen de intergenerationele herverdeling die nu al in de sommen besloten zit.
In hoofdstukken 7 en 8 besteden we aandacht aan hoe klimaatverandering en een hogere AOW-leeftijd samenhangen met houdbaarheid van de overheidsfinanciën.
Klimaatverandering en klimaatmaatregelen sorteren een beperkt effect op de houdbaarheid van de overheidsfinanciën richting 2060, op basis van de huidige verwachtingen. De gevolgen van wereldwijde klimaatverandering voor het bbp in Nederland zijn op een termijn tot 2060 naar verwachting negatief, maar beperkt. De houdbaarheidsanalyse neemt daarnaast de financiering van het Deltaprogramma mee en lijkt daarmee een adequate voorziening voor de kosten van klimaatadaptatie te omvatten. Verder wordt in de houdbaarheidssommen rekening gehouden met zowel de budgettaire uitgaven en inkomsten van het Klimaatakkoord inclusief een continuering na 2030, als met een voorziening voor verdergaande maatregelen richting 2050. Ook de economische doorwerking hiervan is meegenomen. Dit laat onverlet dat er waarschijnlijk negatieve gevolgen zijn voor het Nederlandse budget en bbp als gevolg van nóg verdergaande maatregelen om de beoogde reductie van broeikasgassen van 95% in 2050 te realiseren. De precieze bbpeffecten hiervan zijn onzeker, maar lopen mogelijk op tot enige procenten in 2050. Klimaatbeleid heeft uiteraard een eigenstandig doel en andersoortige, niet-financiële baten. Het brengt bredere baten zoals gezondheids- en biodiversiteitswinst met zich mee, vooral voor generaties in de verdere toekomst en niet alleen in Nederland.
De stijging van de AOW-leeftijd zorgt voor meer werkgelegenheid en een verbeterde houdbaarheid van de overheidsfinanciën. De latere en langzamere oploop van de AOW-leeftijd beperkt deze effecten. De uitgaven aan de AOW zijn erg gevoelig voor de vergrijzing. De sterke oploop van de grijze druk (figuur 1.1, links) leidde dan ook tot het besluit om de AOW-leeftijd te verhogen. Een stijging van de AOW-leeftijd zorgt ervoor dat de verhouding tussen AOW-gerechtigden en werkenden afneemt. Het tempo van deze verhogingen op korte en langere termijn leidde echter tot zorgen in de samenleving over hoe deze stijging uitpakt voor specifieke groepen, zoals bijvoorbeeld werkenden in zware beroepen. Als onderdeel van de hervorming van het pensioenstelsel is daarom in het voorjaar van 2019 in het Pensioenakkoord afgesproken de AOW-leeftijd minder snel te laten stijgen. Een twee-derde koppeling leidt tot een meer constante verhouding tussen het aantal jaren werken en pensioen. Een andere relevante overweging is hoe de gezondheid zich ontwikkelt. Het blijkt dat de gezonde levensverwachting gemiddeld genomen gelijke tred houdt met de totale levensverwachting. Nieuw CPB-onderzoek laat ook zien dat, in lijn met veronderstellingen in eerder studies, de recente verhogingen van de AOW-leeftijd hebben geleid tot een aanzienlijke verhoging van het aantal werkende ouderen. Deze stijging vindt met name plaats in die extra periode tot de nieuwe AOW-leeftijd. Dit werkt positief uit voor de overheidsfinanciën. De mate waarin de AOW-leeftijd gekoppeld is aan de ontwikkeling van de levensverwachting is dan ook direct van invloed op de werkgelegenheid en het houdbaarheidssaldo.