Instantie Raad van State Datum uitspraak 24-12-2019 Datum publicatie 24-12-2019 Zaaknummer 201806610/1/A3 Rechtsgebieden Bestuursrecht Bijzondere kenmerken Hoger beroep Inhoudsindicatie Op 20 juni 2017 heeft de minister gereageerd op de aanvraag van [appellante] tot het toekennen van een DigiD.
Vindplaatsen Rechtspraak.nl
Uitspraak
201806610/1/A3. Datum uitspraak: 24 december 2019 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak op het hoger beroep van: [appellante], wonend te [woonplaats] (België), appellante, tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 4 juli 2018 in zaak nr. 17/7528 in het geding tussen: [appellante] en de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.
Jan de Voogd zegt
7. Omdat de afwijzing van haar aanvraag voor een DigiD een besluit is, kon [appellante] daartegen in bezwaar, beroep en hoger beroep opkomen. Hieronder zal de Afdeling de inhoudelijke gronden van het hoger beroep beoordelen. Aangevallen uitspraak 8. De rechtbank heeft overwogen dat de minister zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat een DigiD geen sociaal voordeel is als bedoeld in artikel 7, tweede lid, van Verordening 492/2011 omdat het niet de levensomstandigheden of de sociale positie van werknemers verbetert. Een DigiD draagt ook niet bij aan de integratie van een werknemer uit een andere lidstaat en vergemakkelijkt dus ook niet de mobiliteit van werknemers binnen de EU. Dat DigiD als lastenvermindering wordt ervaren, is onvoldoende om op zichzelf voor werknemers een sociaal voordeel te zijn. Nu geen sprake is van een belemmering van het vrije verkeer van werknemers, hoeft ook niet te worden beoordeeld of artikel 45 van het VWEU hiervoor een rechtvaardigingsgrond biedt, aldus de rechtbank. Hoger beroep Is een DigiD een sociaal voordeel? 9. [appellante] stelt dat zij wordt gediscrimineerd en doet een beroep op het antidiscriminatieverbod uit artikel 45 van het VWEU zoals dat is uitgewerkt in artikel 7, tweede lid, van Verordening 492/2011. Zij voert tegen de uitspraak van de rechtbank aan dat volgens de vaste rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: het HvJ) het begrip ‘sociaal voordeel’ uit Verordening 492/2011 ruim moet worden uitgelegd. DigiD is een digitaal identificatie- en communicatiemiddel dat gebruikers in staat stelt snel informatie op te vragen, veilig te communiceren met overheidsinstanties en online zaken te regelen. Door DigiD kan dit 24 uur per dag en vanuit huis. Uit een door het Institute for Transnational and Euregional Cross-border Cooperation and Mobility gehouden enquête blijkt voorts dat het niet-hebben van DigiD wordt gezien als een grote administratieve last op gebieden van tal van overheidsinstanties. De toegang tot deze digitale wereld die door DigiD kan worden verkregen, houdt daarom een sociaal voordeel in voor de grensarbeider, aldus [appellante]. 9.1. [appellante] kan zich als grensarbeider, wonend in België en werkend in Nederland, beroepen op artikel 45 van het VWEU. Ook staat het feit dat zij niet in Nederland woont, niet in de weg aan een beroep op artikel 7, tweede lid, van Verordening 492/2011. De toekenning van een sociaal voordeel
mag volgens het HvJ in beginsel niet afhankelijk worden gemaakt van de voorwaarde dat de werknemer woont op het grondgebied van de lidstaat van tewerkstelling (zie de uitspraak van 8 juni 1999, Meeusen, ECLI:EU:C:1999:284, punten 21-25). Volgens vaste rechtspraak van het HvJ moeten onder sociale voordelen als bedoeld in dat artikel worden verstaan alle voordelen die, al dan niet verbonden aan een arbeidsovereenkomst, in het algemeen aan ingezetenen van de lidstaat worden toegekend, voornamelijk op grond van hun objectieve hoedanigheid van werknemer of enkel wegens het feit dat zij ingezetenen zijn, zodat de uitbreiding ervan tot werknemers die onderdaan van andere lidstaten zijn, geschikt lijkt om hun mobiliteit binnen de Unie te vergemakkelijken (zie onder meer de uitspraak van 31 mei 1979, Even, ECLI:EU:C:1979/144, punt 22). Daaronder moeten volgens het HvJ ook worden begrepen faciliteiten of voordelen die de migrerende werknemer de mogelijkheid bieden tot verbetering van zijn levensomstandigheden en arbeidsvoorwaarden en die de verbetering van zijn sociale positie vergemakkelijken (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 21 juni 1988, Lair, ECLI:EU:C:1988:322, punt 20). Zo heeft het HvJ ook als sociaal voordeel aangemerkt het gebruik van de eigen taal in een procedure (uitspraak van 11 juli 1985, Mutsch, ECLI:EU:C:1985:335). Uit de hiervoor genoemde rechtspraak leidt de Afdeling af dat het begrip ‘sociaal voordeel’ zeer ruim moet worden uitgelegd. Daarbij maakt het HvJ een koppeling met zowel het gebruik van het vrij verkeer als met de integratie en de leefomstandigheden. 9.2. Anders dan de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat het kunnen beschikken over een DigiD valt onder het begrip sociaal voordeel als bedoeld in artikel 7, tweede lid, van Verordening 492/2011. Zoals hiervoor weergegeven, hanteert het HvJ een zeer ruime uitleg van het begrip ‘sociaal voordeel’ en heeft het ook middelen tot communicatie als zodanig aangemerkt. [appellante] heeft er belang bij te kunnen beschikken over een DigiD omdat zij in verband met haar werk in Nederland moet kunnen communiceren met de Belastingdienst. Aannemelijk is dat het niet-hebben van een DigiD tot een administratieve lastenverzwaring, en dus niet tot een verbetering van de leefomstandigheden, leidt. De totstandkoming van de eIDAS-Verordening duidt daar ook op. Het gebruik van digitale middelen door de overheid in haar communicatie met de burgers neemt steeds verder toe. Het hebben van een DigiD is in vele gevallen een voorwaarde geworden om toegang te krijgen tot en effectief gebruik te kunnen maken van bepaalde diensten. Daardoor is een zodanig nauwe verbondenheid ontstaan tussen DigiD en het achterliggende sociale voordeel, dat het middel waarmee toegang wordt verkregen zelf als sociaal voordeel moet worden aangemerkt. Het betoog slaagt.
Jan de Voogd zegt
10. De Afdeling komt nu toe aan de gronden tegen het besluit op bezwaar waar de rechtbank niet aan is toegekomen. Is sprake van discriminatie? 11. [appellante] heeft in beroep aangevoerd dat artikel 3, tweede lid, van de Regeling een onderscheid maakt dat in strijd is met artikel 45 van het VWEU. De voorwaarden die worden gehanteerd voor toegang tot DigiD leiden volgens haar tot directe discriminatie op grond van nationaliteit, maar in ieder geval tot indirecte discriminatie. 11.1. Volgens vaste rechtspraak van het HvJ (zie bijvoorbeeld uitspraak van 23 januari 1997, Pastoors, ECLI:EU:C:1997:28, punt 16 en volgende) omvat het verbod op het maken van onderscheid niet alleen openlijke discriminatie op grond van nationaliteit, maar ook alle verkapte vormen van discriminatie die door toepassing van andere onderscheidingscriteria in feite tot hetzelfde resultaat leiden. Naar het oordeel van de Afdeling maakt de Regeling geen direct onderscheid naar nationaliteit. Unieburgers met een andere nationaliteit die in Nederland wonen komen immers wel in aanmerking voor een DigiD. Het is de combinatie van een andere dan de Nederlandse nationaliteit en de woonplaats buiten Nederland die bepalend is voor het onderscheid. Nederlanders die in een andere lidstaat wonen, kunnen wel een DigiD krijgen. Daarmee treft de Regeling Unieburgers met een andere dan de Nederlandse nationaliteit die niet in Nederland wonen, maar wel in Nederland werken. Het resultaat van de gehanteerde criteria is dat zij bij het verkrijgen van het DigiD indirect worden gediscrimineerd. Dat het aan verschillende Nederlandse overheidsinstanties zelf is om te bepalen of zij voor de toegang tot hun diensten gebruik willen maken van DigiD, leidt niet tot een ander oordeel. De
minister is verantwoordelijk voor het verstrekken van het sociale voordeel, dat een DigiD is. 12. [appellante], en andere personen in een vergelijkbare situatie, worden door de Regeling dus indirect gediscrimineerd. En dat is uitsluitend toegestaan als daarvoor gronden zijn die dat rechtvaardigen. Is het onderscheid gerechtvaardigd? 13. [appellante] heeft aangevoerd dat voor het onderscheid geen rechtvaardigingsgronden zijn omdat de voorwaarden niet geschikt en noodzakelijk zijn om de betrouwbaarheid van het systeem te waarborgen. [appellante] vindt daarvoor van belang dat alleen voor personen met een werkelijke band met Nederland, zoals grensarbeiders, DigiD open zou moeten staan. Bovendien is niet duidelijk waarom bij grensarbeiders, die in Nederland werken en in een andere lidstaat wonen, afdoende verificatie van identiteitshandelingen om de betrouwbaarheid van het DigiD systeem te waarborgen niet zou kunnen plaatsvinden en bij Nederlanders die in het buitenland wonen wel. Paspoorten zijn in de EU geharmoniseerd en ook de geldigheid ervan kan worden gecheckt, aldus [appellante]. 13.1. Een ongelijke behandeling van burgers van de Unie is alleen gerechtvaardigd als zij is gebaseerd op objectieve criteria die losstaan van de nationaliteit van de betrokken persoon en evenredig zijn aan de legitieme doelstellingen van het nationale recht. Volgens rechtspraak van het HvJ (zie onder meer de uitspraak van 10 juli 2019, Aubriet, ECLI:EU:C:2019:582, punt 29 en de uitspraak van 12 september 2019, Maksimovich, ECLI:EU:C:2019:723, punt 30) is een indirect discriminerende maatregel verenigbaar met de vrijheid van verkeer van personen als die maatregel nog geen onderwerp van harmonisatie is geweest, zijn rechtvaardiging vindt in dwingende vereisten van algemeen belang, en evenredig is. Dat wil zeggen dat de maatregel geschikt is en niet verder mag gaan dan nodig is voor het bereiken van dat doel. Dat is de maatregel als hij de verwezenlijking van dat doel daadwerkelijk op coherente en systematische wijze nastreeft (zie de uitspraak van 20 mei 1992, Ramrath, ECLI:EU:C:1992:230, punten 29-32). 13.2. De verstrekking van elektronische identificatiemiddelen die toegang verschaffen tot overheidsdiensten, is naar het oordeel van de Afdeling niet op unierechtelijk niveau geharmoniseerd. De eIDAS-Verordening heeft betrekking op het stelsel van wederzijdse erkenning van nationale elektronische identificatiemiddelen, maar bevat geen regeling voor de gebruikers ervan. Niet is geregeld aan wie een dergelijk identificatiemiddel, zoals een DigiD, moet worden toegekend. Dat is gebeurd in de Regeling. 13.3. Alleen personen die als ingezetene zijn ingeschreven in de basisregistratie personen (hierna: brp) en uit dien hoofde een burgerservicenummer hebben, personen met de Nederlandse nationaliteit die als niet-ingezetene zijn ingeschreven in de basisregistratie personen en een burgerservicenummer hebben en personen die als niet-ingezetene zijn ingeschreven in de basisregistratie personen, een burgerservicenummer hebben, een AOW-pensioen ontvangen en klant zijn van de Sociale Verzekeringsbank komen ingevolge artikel 3, tweede lid, van de Regeling in aanmerking voor een DigiD. Deze kring van gerechtigden voor het verkrijgen van een DigiD is volgens de minister beperkt omdat zo de veiligheid en betrouwbaarheid van het systeem kunnen worden gewaarborgd. De minister vindt het belangrijk dat de identiteit van een DigiD-gebruiker zorgvuldig kan worden vastgesteld. Volgens de minister is de uitsluiting van DigiD geschikt en noodzakelijk om fraude met DigiD te voorkomen. Bij personen met een andere nationaliteit en wonend buiten Nederland kan een minder vergaande controle plaatsvinden en de authenticiteit en geldigheid van het identiteitsdocument kan daardoor niet worden geverifieerd, aldus de minister. Tussen de minister en [appellante] is niet in geschil dat de zorgvuldige vaststelling van de identiteit moet worden aangemerkt als een dwingende reden van algemeen belang. Ook niet in geschil tussen partijen is dat voor zover sprake is van een beperking, deze evenredig is voor de meeste Unieburgers met een andere dan de Nederlandse nationaliteit en die buiten Nederland wonen. Ter beoordeling van de Afdeling ligt voor of artikel 3, tweede lid, van de Regeling ten aanzien van [appellante] en andere Unieburgers zonder Nederlandse nationaliteit, die in Nederland werken en in een andere lidstaat wonen, evenredig is. 13.4. De Commissie van de EU heeft voor de uitvoering van de eIDAS-Verordening de Guidance for the application of the levels of assurance which support the eIDAS Regulation (hierna: de Guidance)
opgesteld. Hoewel door de Commissie opgestelde richtsnoeren zoals de Guidance op zichzelf niet bindend zijn, bieden zij wel een handvat bij de interpretatie van bepalingen in de richtlijn (zie onder meer het arrest van het Hof van Justitie van 6 september 2012, Chemische Fabrik Kreussler & Co, ECLI:EU:C:2012:548, punten 23 tot en met 25). Volgens deze Guidance voldoet als identiteitsdocument voor elektronische toegang een paspoort om de identificatie van een persoon te verifiëren. De minister checkt de echtheid en de geldigheid van een paspoort in de brp. Voor in Nederland ingezetenen doet hij dat in het zogenoemde GBA-deel van de brp. De ingezetenen krijgen ter verificatie een brief gestuurd naar het in de brp vermelde adres. Voor Nederlanders die buiten Nederland wonen, controleert de minister de gegevens in de Registratie Niet-Ingezetenen (hierna: het RNI). Zij moeten vervolgens met hun paspoort in persoon verschijnen bij een zogenoemd afhaalpunt in het land van hun woonplaats om hun DigiD te kunnen ophalen. 13.5. [appellante] beschikt als werknemer in Nederland over een burgerservicenummer en staat ingeschreven in het RNI. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de minister onvoldoende gemotiveerd waarom hij niet haar identiteit kan vaststellen aan de hand van haar paspoort. Paspoorten zijn binnen de EU geharmoniseerd (zie de Verordening (EG) van de Raad van 13 december 2004 met nr. 2252/2004 betreffende normen voor de veiligheidskenmerken van en biometrische gegevens in door de lidstaten afgegeven paspoorten en reisdocumenten, zoals gewijzigd door de verordening (EG) nr. 444/2009 van het Europees Parlement en de Raad van 28 mei 2009). Dat wil zeggen dat een paspoort uit een andere lidstaat aan dezelfde voorwaarden moet voldoen en dezelfde kenmerken moet hebben als een Nederlands paspoort. De minister heeft niet verduidelijkt waarom desondanks de echtheid van het paspoort van een andere lidstaat niet kan worden gecontroleerd. Wat betreft de geldigheid van het paspoort heeft de minister evenmin voldoende gemotiveerd waarom het paspoort van [appellante] of een andere Unieburger die met een burgerservicenummer staat ingeschreven in het RNI niet kan worden gecheckt en het paspoort van een Nederlander die in een andere lidstaat woont, wel. Daarbij is van belang dat volgens de Guidance voor de verificatie van de geldigheid van het identiteitsdocument gebruik kan worden gemaakt van uiteenlopende mogelijkheden. Zo kan de geldigheid van Belgische paspoorten en andere identificatiedocumenten worden gecontroleerd op de website https://www.checkdoc.be. De minister heeft onvoldoende duidelijk gemaakt dat die mogelijkheden in dit geval niet bestaan hoewel hij op grond van het beginsel van Unietrouw daartoe is gehouden. Dat het gebruik van die mogelijkheden extra werk met zich brengt, zoals de minister naar voren heeft gebracht, leidt er volgens vaste rechtspraak van het HvJ niet toe dat de beperking is gerechtvaardigd (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 26 januari 1999, Terhoeve, ECLI:EU:C:1999:22, punt 45). De Afdeling is daarom van oordeel dat de minister onvoldoende heeft gemotiveerd waarom de maatregel in het geval van [appellante] en andere Unieburgers, die in Nederland werken en in een andere lidstaat wonen en die contact moeten hebben met Nederlandse overheidsinstanties, evenredig is. Het betoog van [appellante] slaagt. Slotsom 14. Het hoger beroep is gegrond.
L Spaander zegt
Begrijp ik het nu goed, dat ik vanuit mijn Franse woonplaats NU WEL DIGID kan aanvragen en met Nederlandse overheidsinstellingen kan en mag communiceren?.
Hiervoor is een tocht naar de Ambassade in Parijs ( voor ons 1600 km heen en terug) dus niet nodig?
Jan de Voogd zegt
Dit betrof een bijzonder geval: een niet-Nederlander wonend buiten Nederland. Zie voor Nederlanders wonend buiten Nederland (in principe dan langs een balie te gaan) : https://www.digid.nl/buitenland/
Op die site staat echter dat het ook via de SVB kan indien men AOW ontvangt wonend in het buitenland.
Paul Kasteel zegt
Dat laatste klopt, ook al heeft u al een DIGID dan kunt u in zo ver u AOW ontvangt via de SVB een nieuwe DIGID aanvragen , u krijgt de code via de post MAAR let op u moet wel beschikken over een GSM tel want in verband met de EU veiligheidsregels moet u telkens voordat u bij DIGID of sites die een “mijn xxx ” ( zoals bv ABP of een ziekenhuis of… de SVB hebben ) wachten totdat u enkele seconden na uw inloggen een veiligheidscode per SMS krijgt. Anders een smartphone gebruiken voor de jongeren geen probleem denk ik maar voor de wat minder geoefenden onder ons en dat zijn er nog al wat denk ik is dat laatste geen aanrader.
Overigens toen ik enkele maanden geleden de SVB hierover benaderde wist diegene die ik aan de tel. had niets van deze regeling en zei dat het hem onwaarschijnlijk leek. Een vriendelijk jonge man rechtstreeks bij DIGID hielp mij op weg.